Aspecte de drept comparat referitoare la mijloacele de control al ajutorului de stat acordat societăţilor comerciale

Articol publicat în revista Pandectele Române nr.4/2015, la rubrica Meridiane Juridice. Autor: Prof. univ. dr. Mircea DUȚU

1. Situaţia din dreptul francez

Franţa nu se bucură de un cadru normativ unitar specific ajutoarelor publice acordate societăţilor comerciale; prin urmare, controlul efectuat cu privire la acestea face obiectul unor dispoziţii diferite, atât sub aspectul caracterului ajutoarelor acordate, cât şi din perspectiva instituţiilor abilitate şi competenţele lor.

În primul rând, Parlamentul francez deţine prerogativa de apreciere a dispozitivelor de ajutor financiar acordat de stat prevăzute în cadrul unui proiect de lege în baza dispoziţiilor art. 24 din legea fundamentală, astfel cum a fost revizuită în 2008, care îi atribuie legislativului competenţa de a „evalua politicile publice”. Drept consecinţă, în virtutea art. 8 al Legii organice nr. 2009-403 din 15 aprilie 2009, se impune realizarea unui studiu de impact care să cuprindă, în principal, „o evaluare a consecinţelor economice, financiare, sociale şi environmentale, cât şi costurile şi beneficiile financiare preconizate prin dispoziţiile în cauză […]”. Analizarea dispoziţiilor aplicabile îi permite astfel legislativului francez să se pronunţe asupra ajutoarelor directe sau indirecte acordate societăţilor comerciale. Mai precis, în cadrul comisiilor de specialitate, sunt numiţi raportori speciali, cu atribuţii extinse în materie de control. De asemenea, parlamentul poate interveni direct în controlul ajutoarelor publice, pe baza dispoziţiilor legilor speciale.

În acelaşi timp, Curtea franceză de conturi, în cadrul operaţiunilor de verificare a utilizării fondurilor publice, poate exercita un control de gestiune asupra organismelor care se bucură de concursul financiar al statului sau al altei structuri supuse controlului.

În ceea ce priveşte controalele interne, structura administrativă franceză nu prevede organe ministeriale sau interministeriale specializate în supravegherea şi controlul ajutoarelor de stat pentru întreprinderi; totuşi, anumite ministere dispun de un serviciu de inspecţie generală, căruia i se pot încredinţa misiuni de control, audit şi evaluare atât a tuturor activităţilor ministerului, cât şi ale structurilor sub incidenţa sa.

În fine, legea franceză impune ca administraţia publică centrală să condiţioneze acordarea de sprijin financiar de asumarea de către societate a unor angajamente contractuale. În acest context, art. 10 din Legea nr. 2000-321 referitoare la drepturile cetăţenilor în raport cu administrația publică prevede că „autoritatea administrativă care atribuie o subvenţie are obligaţia ca, atunci când această subvenţie depăşeşte limita stabilită prin decret, să încheie o convenţie cu persoana juridică de drept privat beneficiară, prin care să definească obiectul, suma şi condiţiile de utilizare a subvenţiei atribuite […]”. Acestor reguli generale li se adaugă regulile specifice anumitor sectoare de activitate sau altor forme de ajutor financiar.

Sub aspectul transparenţei şi informării publicului, aceeaşi lege franceză din 2000 prevede că bugetul oricărei persoane juridice de drept privat care a primit o subvenţie din partea statului, care depășește suma de 23.000 de euro, şi situaţia financiară aferentă subvenţiei trebuie comunicate oricărei persoane solicitante, prin intermediul structurii administrative care a acordat subvenţia sau care deţine acele informaţii. De remarcat faptul că legea nu prevede o obligaţie corolar la aceasta, în sensul publicării periodice a unei liste care să prevadă subvenţiile acordate.

Mai mult decât atât, codul francez al muncii prevede, la articolul R. 2323-7-1 faptul că conducerea persoanei juridice trebuie să fie informată şi consultate după notificarea societăţii cu privire la atribuirea directă, din partea unei structuri publice, a unor subvenţii ce depăşesc suma de 200.000 euro, sau a unor împrumuturi publice rambursabile ce depăşesc 1.500 euro. Informarea şi consultarea au ca obiect natura ajutorului, obiectul său, suma şi condiţiile de plată şi utilizare, dacă acestea sunt stabilite de către autoritatea publică. Limita de 200.000 de euro impune, de asemenea, informarea Comisiei Europene cu privire la asemenea ajutoare, prin aplicarea regulii de minimis. Raportul anual adresat conducerii societăţii trebuie să precizeze şi ajutoarele sau avantajele financiare acordate acesteia de către Uniunea Europeană, de către stat, o colectivitate teritorială sau orice instituţie publică sau organism privat de interes public, cât şi modalităţile de utilizare a acestora.

2. Regimuri juridice europene de control al ajutoarelor de stat

Statele care prevăd un regim general de control în acest sens sunt Spania, în cazul subvenţiilor, Italia, cu privire la ajutoare de stat, Belgia, unde sunt stabilite prin lege condiţiile generale de acordare şi utilizare a subvenţiilor, şi Germania, unde reglementările privitoare la bugetul de sta prevăd modalităţile de control al ajutoarelor publice.

Un atare control se poate deci realiza prin intervenţia periodică a unui autorităţi administrative însărcinate cu urmărirea, în tot sau în parte, a ajutoarelor, după cum urmează: 1. odată la două luni, de către guvernul federal, în cazul Germaniei, care publică un raport cu privire la totalitatea ajutoarelor acordate al nivel federal; 2. anual, cu privire la ajutoarele acordate de stat în sensul articolelor 107 şi 109 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, cum este cazul Italiei, care a creat o structură administrativă ad-hoc care trimite anual un raport comisiilor parlamentare, sau cazul Spaniei, unde raportul este realizat de autoritatea competentă în domeniul concurenţei. Guvernele care acordă astfel de ajutoare pot, în plus, în mod direct, să efectueze controale aleatorii, cum se întâmplă în Italia şi Germania.

Caracterul periodic al controlului poate fi eliminat, acesta fiind de competenţa unui organism de inspecţie, precum serviciu naţional de inspecţie de pe lângă ministerul finanţelor publice din Belgia, Intervencion General de la Administracion del Estato din Spania sau Guardia din Finanza, structura militarizată cu competenţe în domeniul fiscal din sistemul italian.

Dacă, de exemplu, în Germania şi Spania, organismul echivalent al unei curţi de conturi poate efectua controale asupra entităţilor exterioare statului care primesc subvenţii şi pot verifica gestionare acestor fonduri de către beneficiar, în Belgia, de pildă, curtea de conturi nu poate să extindă asemenea controale asupra structurilor private. În Italia, însă, curtea de conturi exercită un control sistematic ex ante asupra legitimităţii unei mari sfere de decizii în domeniu, şi ex post, asupra politicilor liber alese.

În fine, un control non-sistemic, realizat de auditori din afara structurilor administrației publice, se poate realiza în Spania, un Intervencion General de la Administracion del Estado şi colectivităţile locale au posibilitatea de a solicita concursul unor societăţi de audit pentru efectuare controlului financiar al subvenţiilor, şi în Germania, unde guvernul federal solicită rapoarte privind avantajele fiscale ale prestatorilor externi de servicii.

Controlul poate fi direct, ca şi în cazul Inspecţiei Financiare din Belgia, realizat pe baza unor protocoale încheiate între ministerul bugetului şi ministrul de resort, care pot prevedea măsuri de ajutor şi de supraveghere, bazate pe studiul dosarelor supuse analizei. În Spania, controlul realizat de Intervencion General de la Administracion del Estado are ca obiect verificarea în special al obţinerii corecte de către beneficiar a ajutorului, respectarea de către acesta a obligaţiilor asumate şi existenţa unor elemente nedeclarate administraţiei care ar putea afecta finanţarea activităţilor subvenţionate, sau chiar obţinerea, utilizarea, exploatarea şi justificarea corectă a subvenţiei.

Controlul poate fi şi indirect, ca rezultat al informării opiniei publice; administraţiile competente sunt ţinute, în acest caz, să publice acordarea de subvenţii, după cum urmează: 1. în Italia, unde există obligaţia de a publica, pe de o parte, textele aplicabile acordării ajutoarelor financiare sau avantajelor economice superioare sumei de 1000 de euro şi, pe de altă parte, lista beneficiarilor (conţinând numele, coordonatele fiscale şi suma), sub forma unui table exportabil şi reutilizabil, actualizat în fiecare an, în paralele cu obligaţia de a publica, pe site-ul ministerului dezvoltării economice, a listei iniţiativelor ce fac obiectul unei finanţări cu titlul de „fonduri pentru creşterea durabilă”; 2. în Spania, unde administraţiile trebuie să facă publice subvenţiile acordate într-o publicaţie oficială, precizând actul care a permis selectarea în vederea obţinerii subvenţiei, programul şi creditul bugetar în baza căruia se acordă, beneficiarul, suma şi obiectul subvenţiei.

În cazul Belgiei, acceptarea unei subvenţii de către beneficiarul acesteia dă dreptul statului de a realiza controale asupra acestuia. Mai mult decât atât, rezultatele obţinute în urma controalelor sunt supravegheate de către colectivităţile locale, care verifică conformitatea utilizării fondurilor publice cu obiectul subvenţiei, beneficiarul fiind obligat să restituie subvenţia dacă utilizarea acesteia nu este conformă cu finalitatea pentru care a fost acordată.

În Italia, beneficiarii ajutoarelor de stat se angajează să trimită către ministerul dezvoltării economice, periodic şi prin mijloace electronice, toate informaţiile necesare supravegherii programelor de ajutor. Prin ordin al ministrului se stabileşte conţinutul minim al acestor informaţii, a căror comunicare este obligatorie, sub sancţiunea suspendării plăţii.

În Spania, beneficiarii, inclusiv colaboratorii lor şi terţii legaţi de obiectul subvenţiei, sunt obligaţi să coopereze şi să comunice documentaţii solicitate de către entitatea însărcinată cu controlul, astfel încât această să aibă liber acces la documentaţii şi la locurile de desfăşurare a activităţii, dar şi să obţină toate documentele necesare verificărilor efectuate. Refuzul de a se conforma acestei obligaţii se sancţionează prin amendă, a cărei sumă variază în funcţie de importanţa contravenţiei.

În Germania, dacă entităţile publice transmit către terţi fondurile primite, Curtea federală de conturi poate exercita un control direct asupra acestora.

Comentează pe blog >>